Законотворческая деятельность в нашей стране, вообще, процесс занимательный, но в области регулирования транспортной сферы особо увлекательный. Причем происходит он в лучших традициях «благих намерений», когда все хотят, как лучше, но вот получается, как всегда. На примере принятого Госдумой в первом чтении в конце января этого года законопроекта изменений в Кодекс торгового мореплавания, касающихся линейного судоходства, попробуем разобраться почему же так происходит.

Законопроектом предлагается ввести в Кодекс торгового мореплавания РФ новую главу о морском линейном судоходстве, в которой дано понятие линейного судоходства и предусматриваются основные требования к организации работы морских линий.   Законопроект этот давно ожидаемый, он вот уже несколько лет активно обсуждается всей причастной общественностью, да и споры, о самой необходимости законодательного урегулирования линейного судоходства, тоже не утихают на протяжении этих лет. Одни, не без оснований, считают подобное урегулирование посягательством на свободу предпринимательской деятельности и ссылаются на зарубежный европейский опыт, где подобное законодательное урегулирование морского линейного судоходства отсутствует, другие справедливо замечают, что, коль скоро, подобные отношения задевают интересы различных участников рынка и, в том числе, самого государства, то имеются как основания, так и потребность узаконить ключевые моменты данной деятельности. Собственно, и самим разработчиком законопроекта основной целью, стоящей перед законопроектом, указывается упорядочивание процессов организации и осуществления морских перевозок в форме линейного судоходства в России. Другой вопрос, отвечает ли именно данная редакция этой цели?

Нужно отметить, что представителями ведущих российских и зарубежных морских линий, которых этот законопроект касается в первую очередь, и специалистами в области морского права все предыдущие версии законопроекта подвергались жесткой критике, и надо сказать, не без веских оснований. Но из раза в раз очередная версия, практически не претерпевая изменений, вновь выносилась на рассмотрение.  

Первая версия данного законопроекта была предложена Минтрансом еще в 2012 году, но тогда из-за острых негативных отзывов экспертов и морских перевозчиков законопроект одобрен не был.

В 2013 году вновь была представлена очередная, причем по мнению Минтранса улучшенная, редакция законопроекта, хотя всем было очевидно, что корректировки носят не принципиальный характер, законопроект по-прежнему недоработан, как с точки зрения здравого смысла, так и с точки зрения регламентации самого процесса организации морского линейного судоходства.   Ведущие специалисты в области морского бизнеса и права дали тогда свои очень существенные замечания, а Минтранс, учитывая резкую критику законопроекта, даже провел несколько рабочих встреч, на которых участники публичного обсуждения еще раз попытались довести свои позиции до разработчиков. Все замечания тогда были доведены официальными письмами руководителям и Министерства транспорта, и Федерального Агентства Морского и Речного транспорта, и Министерства Экономического Развития РФ. Дана была подробная общая оценка законопроекта с учетом его влияния на процесс линейного морского судоходства и предоставлены конкретные предложения о реально необходимых положениях, которые действительно имело бы смысл внести в подобный законопроект. Были обещания Минтранса продолжить доработку законопроекта с участием ведущих специалистов в области морского транспортного сообщения и непосредственных представителей основных морских линий, работающих в российских морских бассейнах. Но после этого несколько лет о законопроекте не было вообще ничего слышно. И вот в конце 2015 года, причем без каких-либо обещанных обсуждений с заинтересованными сторонами, появляется очередная версия, не многим отличающаяся от предыдущих и показывающая, что разработчики довольно сильно далеки от морской тематики, а времени на доскональное изучение процессов, которые призван будет регулировать предложенный ими проект закона, у них, видимо, нет.       

И самое тревожное, что основные замечания к первым версиям законопроекта о регулировании линейного судоходства так и не были приняты разработчиками во внимание, и новая версия законопроекта по-прежнему содержит постулаты мало совместимые с морским линейным бизнесом или, и вовсе, неприемлемые в данной сфере деятельности.

В новой версии законопроекта, по-прежнему очевидна тенденция законодателя, признать перевозки в линейном судоходстве, как «перевозки транспортом общего пользования», регулируемые ст. 789 Гражданского Кодекса РФ. Но такая позиция законодателя откровенно противоречит, принципам свободы предпринимательской деятельности, и предполагает ничем необоснованное вмешательство государства в частное предпринимательство. При наличии достаточной конкуренции в сфере морских перевозок, нет абсолютно никаких оснований, признавать перевозки, осуществляемые на основе линейности, как перевозки транспортом общего пользования. Нет никаких оснований обязывать операторов осуществлять перевозки грузов по обращению любого гражданина или юридического лица, кроме конечно, случаев, когда данный перевозчик является субъектом естественной монополии. Принципы свободы предпринимательства означают свободу использования имущества для целей предпринимательской деятельности, свободу формирования имущественной базы предпринимательства, свободу реализации на рынке произведенного товара или оказания услуг, включая право на свободу договора и определения цены.

Основной особенностью, отличающей линейные перевозки от трамповых, в плане государственного регулирования, является предоставление портовых преференций, так называемых понижающих коэффициентов при оплате портовых сборов. Но, если оператор линейной перевозки не является субъектом естественной монополии, то нет законных оснований для ограничения свободы его коммерческой деятельности и признания его лицом, обязанным оказывать услуги и заключать договора на основе публичности в соответствие со ст.426 Гражданского кодекса РФ. Публичность правоотношений требует очень детального регламентирования ответственности всех участников подобных правоотношений. Иначе незамедлительно последуют негативные последствия, когда права и интересы либо публичных компаний, либо их пользователей будут нарушаться, поскольку законодательно не регламентированы очень многие существенные моменты подобной публичности в сфере морского сообщения. Представленная редакция законопроекта лишает линейного перевозчика законного права отказать в приеме груза по многим обоснованным причинам, например, при наличии непогашенной просроченной задолженности заказчика услуги или иных нарушениях обязательств со стороны клиента. Такой подход можно назвать просто дискриминационным по отношению к морским линейным перевозчикам.  

Понятно, что есть отдельные направления, где в силу тех или иных сложившихся обстоятельств морской транспорт является единственным видом сообщения между отдельными территориями. Но почему именно за счет морских перевозчиков должны решаться проблемы организации регулярного общественного морского сообщения подобных регионов. Такие перевозки нуждаются в большем дотационном участии государства, чем те преференции, которые предлагаются в настоящее время частным морским линиям. Регулирование ценообразования по таким направлениям должно осуществляться на основе регулярной дотационной политики, снижения налоговой нагрузки, предоставлении иных преференций морским перевозчикам, а не ограничения свободы их предпринимательской деятельности.  Но, конечно, все это не должно идти вразрез с антимонопольным законодательством страны.

Дискриминационными можно назвать и требования законопроекта к тарифной политике линий.  В сложившихся современных условиях кризиса рынка морских перевозок абсолютно необходимы здоровая конкуренция и динамичный подход к процессу ценообразования, поскольку необходима оперативная реакция на ценовые колебания в данной сфере бизнеса. Поэтому линейные перевозчики обоснованно считают, что нужно исключить из законопроекта какое-либо упоминание о тарифах и ставках, тем более их публичности, как необоснованное вмешательство в свободу предпринимательской деятельности и конкуренции. Для контроля за ценообразованием на тех направлениях, где морское сообщение является единственным видом транспорта и есть признаки естественной монополии, или преобладания доли одного-двух перевозчиков, существуют нормы антимонопольного законодательства, которые как раз и призваны регулировать подобные вопросы.

Предлагаемый разработчиком законопроекта подход ограничивает свободу договора, что противоречит действующему законодательству РФ, а также протоколу «О присоединении РФ к «Марракешскому соглашению об учреждении ВТО» в котором зафиксировано, что для международных линейных перевозок ограничений доступа на рынок не установлено. К тому же, нужно понимать, что требования п.2 ст.426 ГК РФ об установлении одинаковой для всех потребителей цены, а также иных условий публичного договора, для морских линий на сегодняшний день практически невыполнимы, так как перечень перевозимых грузов и всех обстоятельств морской перевозки не является закрытым или исчерпывающим, и потребуется разработка масштабного документа схожего по сложности с Тарифным руководством утверждаемым ФСТ для железнодорожных перевозок, осуществление  которых, напомним, в отличие от морских перевозок, действительно является естественной монополией. Но, в отличие от железнодорожного сообщения, необходимость обязательного введения публичных тарифов, к тому же на все виды услуг, предоставляемых на морской линии, еще и само по себе невыполнимо, так как ставки на дополнительные услуги судоходных линий, вообще, формируются на основе ставок третьих лиц. И оператор судоходной линии, зачастую, не имеет никакой возможности влиять на них, начиная со ставок портовых сборов, терминалов и заканчивая размером оплаты услуг владельцам иных инфраструктур.

Еще больше, даже не вопросов, а просто недоумения вызывают требования к расписанию линий.  Вызывает просто удивление статья законопроекта, в которой допустимое отклонение от соблюдения расписания, в том числе, связанное с заменой закрепленных судов на морской линии, с техническим состоянием линейного судна, с погодными условиями, ограничивается четырьмя сутками. Думается, что разработчикам стоило бы более тщательно изучить процессы и организацию мореплавания. Такие требования абсолютно противоречат, как мировой практике, так и просто здравому смыслу, если учесть реальные условия и специфику мореплавания и даже просто географические и климатические условия Земли. На бумаге то требования прописать можно, но вот договориться с «небесной канцелярией», вот уж вряд ли удастся. Специфика морского бизнеса такова, что установление подобных требований к расписанию, особенно грузовых перевозок просто абсурдно, поскольку в ряде случаев, даже чисто технического характера, такие требования просто невыполнимы. Например, в случае поломки судна, которую экипаж не может устранить своими силами, судно отводиться на буксире в ближайший док и в случае если устранение не занимает слишком значительный промежуток времени, то ремонт производится без перегрузки груза, поскольку затраты на подобную перегрузку несоизмеримы с расходами, связанными с задержкой судна на время ремонта. А продлиться такой ремонт может иногда и больше недели. О погодных условиях и действиях властей той или иной страны, влияющих на возможность отклонения в расписании и говорить не приходится.   

Такое же удивление вызывает и попытка закрепления в Кодексе торгового мореплавания нормы, устанавливающей приоритет безусловного первоочередного захода в порт линейных судов. Ведь в некоторых ситуациях это просто противоречит действующему законодательству РФ и международным нормам. Например, как это условие будет выполняться в отношении судов, терпящих аварию или бедствие и т.п.?

К тому же требование о невозможности изменения расписания в течение первых шести месяцев, особенно учитывая кризисную экономическую ситуацию, выглядят по меньшей мере странно, а в случае бессрочной регистрации и вовсе невыполнимым.

Непонятно почему, несмотря на существенные различия в работе пассажирских и грузовых линий, разработчики законопроекта вообще никак не учли эти различия в своем законопроекте. Хотя, даже с точки зрения требований к безопасности мореплавания, страхования и многого другого отличий очень много, и если уж регламентировать деятельность морских судоходных линий, то очевидно, что необходим дифференцированный подход к морским пассажирским и грузовым линиям.

Как и осталось загадкой, почему в законопроекте никак не учтены различия в организации работы каботажных и международных морских линий.

Особо нужно отметить и чисто юридические огрехи законопроекта. Например, законопроектом предусмотрена регистрация морских линий на основании соответствующих уведомлений, что характерно для уведомительного порядка, но в то время же время в законопроекте содержатся основания для отказа в регистрации морской линии, что характерно для разрешительного порядка.

Надо также сказать, что по сложившейся в мире практике государства не устанавливают законодательных мер, обязывающих линейных перевозчиков, получать какие-либо разрешения у государственных, региональных или местных властей, а лишь предусматривают уведомительный порядок, при котором оператор линии письменно уведомляет портовые власти, что оперируемые им суда, в даты, указанные в объявленном ориентировочном расписании, будут заходить в данный порт. Новый же законопроект весь пронизан установкой разрешительного порядка регистрации морских линий, что не только не приведет к уменьшению бюрократической нагрузки на перевозчиков и будет противоречит устоявшейся мировой практике, а наоборот, учитывая непродуманность и недоработанность очередной редакции законопроекта, ляжет тяжелым бременем на морских перевозчиков, когда выгода от получаемых преференций не будет оправдывать потери от подобного регулирования рынка морских перевозок, что неминуемо приведет к еще большему кризису в транспортной отрасли и уходу с рынка морских линий, и как это обычно бывает, именно с тех направлений, которые наиболее нуждаются в наличии линейного сообщения и наименее доходны и привлекательны, а пострадают от этого, в конечном счете, потребители этих услуг.

Кроме прочего, еще раз хотелось бы обратить внимание, что в связи с введением в Кодекс торгового мореплавания предлагаемой новой главы, в переработке будет нуждаться и глава о договоре морской перевозки грузов, о которой в законопроекте нет ни слова. В частности, необходимо будет изменить ст.159 КТМ. Поскольку, действующая редакция этой статьи не учитывает особенности линейного судоходства и отсутствие возможности, в связи с необходимостью соблюдения расписания, ожидать востребования груза клиентом и осуществлять уведомления причастных к перевозке лиц, для помещения груза на склад.

С этой же целью представляется необходимым переформулировать ч.2 ст.160, распространив её действие не только на "склады, не принадлежащие получателю", которыми порты считают себя при наличии договора перевалки с клиентом. В случае сдачи груза на хранение на склад, перевозчик должен сохранять право удержания груза при условии уведомления владельца склада об этом.

Для линейного судоходства должны быть учтены особенности выполнения обязанности перевозчика по выдаче груза. Поскольку, в соответствии со ст.115 КТМ по договору морской перевозки груза перевозчик обязуется доставить груз, который ему передал или передаст отправитель, в порт назначения и выдать его уполномоченному на получение груза лицу. Т.е. договор завершается выдачей груза. Однако, осуществление выдачи, как действия, направленного на получение груза, не является односторонним актом и зависит, в том числе, от получателя груза, который может и не явиться за грузом. В таких условиях, окончанием договора перевозки следует считать предоставление перевозчиком получателю возможности распорядиться грузом - т.е. доставку груза в порт назначения и уведомление о готовности выдать груз. Остальные необходимые для этого действия зависят уже от получателя. На нём же должен лежать и риск гибели или повреждения груза с момента выгрузки груза в порту назначения.

В заключение хотелось бы отметить, что все из вышесказанного в различных вариациях доводилось до разработчиков проекта закона при обсуждении предыдущих его версий. Но так и не нашло отражения в новой его редакции. И все это свидетельствует о том, что представленный и одобренный в первом чтении законопроект нуждается в самой серьезной доработке, с тем чтобы, если уж регулировать законодательно сферу линейного морского судоходства, то с учетом всех особенностей этого бизнеса и интересов всех его участников. И подобное регулирование должно не бюрократизировать процессы этой сферы деятельности, а наоборот, вносить в них ясность и давать возможность однозначного и реального применения.  Такое регулирование не должно необоснованно ограничивать, причем очень существенно, давно отлаженную сферу деятельности, когда сложившиеся обычаи делового оборота с успехом заменяют законодательные нормы. Законодательное регулирование, должно по возможности, наоборот, упорядочивать организацию морского линейного судоходства. Сейчас же участники рынка линейных перевозок единодушны в том, что проект закона в предлагаемой редакции не улучшает, а существенно усложняет организацию работы морских линий в портах РФ, даже по сравнению с имеющейся в настоящее время практикой. И всем, более-менее сведущим в области мореплавания и организации морского бизнеса, понятно, что законы, регулирующие такую специфическую сферу деятельности необходимо разрабатывать на основе тщательного анализа, с участием всех заинтересованных профессиональных участников данного рынка услуг, учитывая реальные потребности и интересы сторон подобных правоотношений.   А в противном случае уж лучше вовсе не браться за регулирование такой сферы деятельности, если сложившаяся практика делового оборота надежней регулирует эту сферу, чем недоработанный законопроект.  Тогда потом не придется сетовать, что хотели то как лучше, а получилось, как всегда.